——关于治超若干问题的思考

　　治超，一个被简称的词语（治理超限超载），一个纠结的问题。对这一问题的探讨如同治超的实践，从未停止过，它已然成为一个令人难以释怀的沉重话题，纠缠积压在人们心上，就像重型车辆大行其道，对公路的碾压一样，从未让人轻松过。

　　本人作为一线治超工作的参与者和组织者，特别是当下超限超载“重灾区”（省道202线涵江段）一番“水深火热”的亲身经历，对其“工作之难”、“责任之重”、“压力之大”、“破解之迫”，有了更深的感触、体会和思考，正是“重压”之下反弹出的“反思反省”。本文的标题就是从路政管理的角度思考之后的疑问，是“压”出来的一些所思所想的集中概括，至少包含三层意思：一是路政管住了吗？二是路政管得了吗？三是路政管不了吗？

　　思考之一：路政管住了吗？

　　用一句话来回答：超限超载运输远未得到遏制，而路政则是孤军奋战，孤掌难鸣，顾此失彼。

　　纵观我国公路治超历史，可以划分为三个阶段：第一阶段：治超起动阶段（从上世纪80年代末至2000年以前）。交通部于1989年底颁发了《超限运输车辆行驶公路管理规定》，但由于种种原因，治理工作一年后终止，《规定》停止执行。1997年7月，《公路法》颁布实施，超限超载运输管理首获法律保障。各省随即掀起又一次大规模“治超”高潮。第二阶段：集中治理阶段（从2000年至2008年）。2000年4月，经过完善的新《超限运输行驶公路管理规定》施行，从当年4月起再次对车辆超限超载进行治理。公安部门也从2001年5月开始，进行了为期一年的治理活动。2004年6月国家九部委联合开展集中治理超限超载。2006年以后全国许多省市结合计重收费，逐步运用经济手段和行政手段综合治理超限超载。第三阶段：建章立制阶段（2008年至2010年）。李盛霖部长提出：在三年集中治理的基础上，从2008年起，再用三年时间，加大工作力度，着力构建治超工作长效机制。客观地说，经过三个阶段20多年的治理，成效显著，从莆田的情况来看，主要表现在：一是大规模、普遍性、严重超限超载已经得到了初步有效控制。二是政府部门高度重视，出台了政策、措施，开展了综合治理工作。三是治超执法部门、人员积累了比较丰富的经验，逐步掌握了超限超载出现的地域及其规律性，形成了较为规范的工作程序。

　　但是，不得不承认，超限超载，年年治，时时抓，但却屡禁难止，车辆超限超载运输仍是一“痼疾顽症”并未得到根治根除，成了政府、社会，特别是公路交通部门心中难以抹去的“伤痛”。可以说，路政治超是越治越难，主要表现在：一是巩固难，易反复。 整个治超历史几乎都贯穿了同一的治超模式：问题愈演愈烈，路政部门紧急出动（孤军奋战）—各级领导及部门高度重视—开展声势浩大的专项整治活动—收到一定成果—大力宣传—松懈—路政又陷于独家行动（孤掌难鸣）—在某条线、某个点投入大量人力物力财力—造成顾此失彼。治超工作总是陷入治理—反弹—再治理—再反弹循环轮回的“怪圈”。这种运动式的治理模式虽能在一定时间和空间取得成效，但是，所耗费的人力物力也是巨大的。行政成本高昂，最直接的后果是挤占了长期开展工作的经费，造成后续工作动力不足，加之我国现阶段行政体制存在的不完善的因素，反而放大了被治理问题的破坏性。二是取证难，拒配合。按照执法程序要求，对嫌疑车辆进行拦截后，必须做称重检测，为实施处罚取证。但是，经过长期“锤炼”的车主、驾驶员，发现路政部门在执法手段、措施以及设备等方面的缺乏和不足，同时也了解了一些法律知识，掌握了一些执法规律、寻找到执法漏洞，于是在执法人员要求车辆过磅时就出现了诸多拒不配合，甚至抵制、干扰、破坏的行为和现象。值得关注的是，在“暴力抗法”仍时有发生之外（或者说潜伏诱发因素，一俟执法力度增强，矛盾激发即爆发），执法人员遭遇的是大量“非暴力不合作”态度和行为，如，不予理睬或软磨硬缠拖延；聚众无理争辩、谩骂；威逼利诱执法人员；利用夜深天黑冲关、或在远处躲避等待，观察执法人员疲乏劳累之时见机冲关，更有甚者公然冲关闯卡；而托人情、找关系更是屡见不鲜。三是坚持难，缺后续。短期集中执法是可以实现的，但难以长期坚持。尤其在人员力量十分缺乏的情况下，必须保持每天24小时不间断路面巡查和执法，对早已是疲劳作战的治超人员的忍耐性是一种极大的考验；部分惯于伺机行动的运输经营者利用执法盲区和漏洞，肆意妄为，对执法人员的依法履职更是一个严峻的挑战；路面执法人员虽然从事的是高难度、高风险的治超工作，实则工作的技术含量不高，时间一久，顿觉乏味枯燥，而这样的工作周而复始，不知所终，消磨的是一线人员的工作热情和积极性。在这种工作上、生理上、心理上以及精神上的多重考验和压力下，人员思想极易产生消极以致抵触情绪，造成队伍不稳定，后劲不足，后续工作难度增大，给治超工作带来负面影响。

　　思考之二：路政管得了吗？

　　以目前的基础和条件，回答这个问题，四个字：困难重重。

　　现实的情况是，超限超载运输问题是当前我国经济体制转型过程中的诸多矛盾在道路运输秩序上的一种反映，已经由一个交通问题上升成为社会问题、经济问题，其深层次原因尚未消除，长效机制远没有健全完善，治超工作向纵深推进的难度越来越大。同时，新形势、新情况、新问题、新变化也给治超工作带来了新的挑战和压力。主要表现在：一是为有效应对金融危机、促进经济平稳较快增长，一些地方政府和有关部门把关注点放在促进经济发展和加快建设上，有时也容易放松对治超工作的领导，行动不坚决、措施跟不上；二是随着保增长、扩内需、调结构政策的实施，国家加大了固定资产投资规模，启动了一大批重点基础设施项目建设，一些地方沙石、钢材、建材等运输任务繁重，重型车辆增多，治理压力增大；三是成品油税费改革虽然对于消除超限超载利益驱动起到了重要作用，但由于政府还贷二级公路收费的逐步取消，也容易出现超限超载车辆增多的情况；四是“绿色通道”对鲜活农产品运输车辆实行“三不”政策，也容易使一些农产品运输车辆以假充真、故意超载。

　　治超工作面临的新形势新挑战新问题，凸显出治超工作的社会性、长期性、复杂性和艰巨性，这正是“治超难”的决定性因素。然而，不容忽视的是，还有造成“路政难管”的一些制约因素。

　　一、法制不完备，手段措施少，路政无法管

　　首先，法规配套滞后。1997年，我国出台了《公路法》，但一直没有出台与之匹配的《实施细则》，万众期盼的《公路保护条例》至今也未出台。由于缺乏相关的配套法规，使《公路法》具体可操作性大打折扣，大大影响了路政执法效果。其次，路政行政强制措施设定单一，力度不够。《公路法》、《路政管理规定》都没有规定路政人员有检查足以证明相对方身份的证件的权利，也没有扣押当事人证件比如车辆行驶证、驾驶证的权力；《公路法》也未对相对人出现拒不接受检查、不履行执法人员对其责令履行义务的，以及造成公路较大损害的车辆采取何种强制措施作出明文规定；《省路政管理条例》第二十三条、《路政管理规定》第三十八条均只规定责令其车辆停放在指定地点，并未赋予路政部门真正意义上的行政强制权。在实际执法中，当要求车主、驾驶员主动配合、将车辆停放在指定地点时，往往出现不予配合的情况，使路政执法人员陷入无奈的境地。第三，缺乏有效的制约机制。交警部门有一套较为完善的监督制约机制，依靠车辆和驾驶员年审年检制度进行违章车辆和驾驶人员的控制，并且挂钩车辆保险，进一步保障了违法行为的处理执行和整个交通秩序的维护，只要你有违法记录，年审年检就过不了关。而交通系统像运管部门的《营运证》等有关证照至今无法形成一套有效且环环相扣的年审年检制约体系。

　　二、矛盾关系多，协调难度大，路政无从管

　　治超过程中，面对的复杂矛盾关系可谓纷繁芜杂，千头万绪，往往成为治超工作的掣肘。时至今日，靠车赚钱、以路生财的利益集团早已形成壮大，影响力日盛，甚至超过了路政部门，而且各种利益关系既自成一体，各自为政，又错综复杂；相关部门之间的执法不相协调。一些部门，因为还没有认识到超限超载运输除了对公路桥梁带来极大的破坏以外，还会给运输市场的正常秩序、运输过程的安全、车辆及人员的交通安全带来非常严重的影响，因此对公路超限超载运输行为的关注度不够，在实际执法过程中，也缺乏应有的执法力度；此外，与地方经济发展的矛盾，与重点项目建设的矛盾，与地方部门在配合中的矛盾，等等，诸多矛盾关系都需要在治理过程中，一一协调理顺。而路政作为隶属于公路部门的二级机构，在地位和作用上均十分有限，在组织协调上很难起到主导作用，这大大影响了治理工作的顺利开展。

　　三、技术装备弱，人员力量缺，路政无力管

　　从总体上看，目前的技术装备、人员队伍力量还远远不能适应治超工作的需要。以本人所在的分局为例，管养里程是120多公里，山区路达103公里，占到86%。目前有6名路政员，3名路政协管员，只有1部江铃工具车作为路政巡查车辆，锁车器、自动称重仪均已损坏无法使用。而协管员在工程繁忙时往往被抽调至工地，无法保证协管路政工作；省道202线综合治超工作要求路政、运政和公安交警三家共同组织路面治超队伍，公路作为牵头部门，共投入17人的治超力量，除6名路政人员外，其他均为班站临时协助人员。运政和交警因种种原因无法保证足够的路面执法人员到位。造成的实际现状是：公路部门独守阵地，常常是处于孤立无援的境况；在执法队伍中，由于部分路政人员缺少学习，对应知应会的法律法规掌握的还是不够全，了解不够透，在处理问题时多凭经验和感觉办事。占半数比例的路政新手又有工作经验上的不足。这些软硬件方面的“短板”无疑会影响人员队伍的整体战斗力，特别是在执法实践中，许多执法人员难以真正做到态度上不卑不亢，行动上据理力争，沟通中细致认真，处理案件轻车熟路，处置突发事件能快速反应。

　　思考之三：路政管不了吗？

　　回答应该是明确而坚决的：必须管，不好管也得管。

　　公路虽已如此不堪超限之重，路政也大受超限之痛，更深知治超之难，但公路路政仍然必须管，必须承担起治超重任，虽然任重道远，但责无旁贷，路政还要在治超的征程中负重奋进。

　　那么，路政怎样管才能管好呢？这是问题的关键所在。复杂问题简单回答，如果用一句话来概括，就是：路政要管好，必须“多管齐下，长治至上”。

　　路政治超虽然只是治超这个复杂的系统工程中的一个环节（在一定程度上，甚至可以说路政治超基本等同于路面治超，处于“治超链”中的治标环节），但是作为治超主体部门之一的公路管理部门，应在科学治超理念和思路指导下，充分利用好现有的条件和契机，力促法制、体制、机制以及队伍建设等“多管齐下”，方能“长治久安”。

　　一、加快立法进程是为当务之急

　　1、将“超限”、“超载”的有关文件精神统一于一部全新的法规中，如，《超限超载运输法》。

　　2、国务院法制办公室已于2008年8月份公示《公路保护条例（征求意见稿）》，向社会公众公开征求意见。希望这项法规能够尽快出台，与之相配套的地方法规政策也能及时颁布实施。

　　3、提请省人大、省政府尽快出台相应法规或规章，从相关部门工作职责到工作程序；从车辆的生产、改装到上牌发证；从货主、运输公司、驾驶员的权利、义务到管理部门的职责；从源头管理到路面查纠、从行政处罚、强制措施、经济收费等方面，都应做出相应规定。特别是全国统一集中治超后出台的一系列积极有效的政策、措施，也应通过法律规范的形式予以明确，以便有法可依。

　　4、立法设定人、车、路、证“四位一体”的管理体制，避免因人、车、路、证相分离，导致路政部门无法有效行使职权。

　　5、立法设定路政强制措施。赋予路政更大的执法权力。

　　6、实行“一超三罚”，即罚货主、罚运输业主、罚司机，才能体现“治标”兼“治本”。

　　二、专门管理机构应将成为“破茧之剑”

　　1、按照交通综合执法体制改革的目标要求，我省成立综合执法机构已是板上钉钉的事，这对公路治超工作无疑将起到积极的推动作用,但事实上也造成公路管理与公路养护的分离。众所周知，公路养护、建设、管理三者关系密切，路政管理与公路管理机构具有不可分割性；《公路法》明确规定:路政管理职责由公路管理机构行使。因此，新机构之于治超工作，其未来的发展，是否指日可待，确需拭目以待。

　　2、设立专门的治超机构，统一行使目前治超的所有职能，治理范围“全覆盖”（高速公路、国省干线公路、城市环线公路、农村公路），治理方式“拉网式，无缝隙”，实现法规集中、责任集中、经费集中、人员集中，改变多头管理、政出多门和协调不便、政令不畅的现象，形成一个声音调度，一个窗口办案，一张表格审批，一套制度体系，一流形象执法，一条道路畅通。

　　3、发挥“治超办”的作用。在上述统一管理体制尚未实现的情况下，明确的治超执法主体是交通部门，各地的“治超办”也均设在交通行政管理机构内。按照“政府主导，部门联动”的要求，“治超办”应切实发挥“代表政府”的主导作用，立足“治超的总指挥官和执行官”的职能定位，强化联动治超的领导力和指挥力，将综合治理工作长效机制充分调动起来，开创治超工作的新局面。

　　三、队伍建设是建立治超长效工作机制的第一要务

　　只有长效的队伍，才能确保机制的长效。一个政治坚、思想硬、业务精、作风强、纪律严的执法队伍是治超机制长效运行的基础和保证。抓好队伍建设须明确“三点”，实现“三化”：

　　一是制高点：站在高效执法的高度。

　　二是中心点：围绕的主体和中心均为“人”。

　　三是切入点：建立高度优化的长效工作机制，处理好人与法、人与路、人与车的矛盾关系，促进人、车、路协调发展。

　　1、高度精细化的管理机制。立足“精、准、细、严”，实现“粗放式”向“精细化”转变。

　　精：每一名执法人员都成为精于相关法律法规及其业务的精英，精细到每一个人；

　　准：善于准确定时定位，精细到每一路段、每一时段；

　　细：从细节抓起，从点滴小事抓起，实行常态化管理，精细到每一环节；

　　严：严格执法，严密程序，严肃纪律，精细到每一个案件、每一个行为。

　　2、高度网络化的路面监控体系。联勤联动的路面治超网络应分为三个层次。第一个层次是交通系统内部高速公路、普通公路路政和运政部门的联动。通过网络信息技术的运用，实现路、车、证的互动。第二个层次是交通部门与公安部门的联动。在《公路保护条例》出台前，应主动对接公安交警等部门，对于冲关、逃逸、拒检车辆，依托交警部门进行查处；对恶意闹事的车主，依托公安机关予以打击，确保执法安全。第三个层次是区域执法联动。区域执法联动工作是新形势下必须加强的一项重要工作。由于各设区市检测站数量有限，为确保对闯关、逃逸车辆的有效查处，必须加强跨区域联合查处工作。逃逸地执法机构及时向目的地执法机构通报逃逸车辆情况，目的地执法机构及时予以拦截查处。区域联动查处机制是治超长效机制的有效保障，也是破除地方保护主义的有效手段。

　　3、高度信息化的科技应用。建立数字信息化路面综合网络系统，实现网络监控和信息共享。即，在多个部门和多个区域加强合作框架下，以检测站点为着力点，推广应用各种先进技术，升级治超设备，建立起的综合网络系统。其基本状态就是纵向互通，横向互动，人员协作，信息共享，制度规范，治超机制运作常态化日常化。在此网络技术的支持下，实现多层次、多区域、多部门的联动。运用数字信息及电子技术，可做到:一是路政部门在查处超限车辆时，可以将信息传送给运管部门，尤其对于闯关逃逸、拒不接受处理的车辆，在营运证年检前必须返回路政部门处理。二是对于超限3次以上车辆自动进入黑名单，吊销营运证。三是推广应用“机动车超载电子自动抓拍系统”，自动抓拍的违法超载车辆信息先传送到检测站，检测站据此开展车辆布控；对无法拦截到的违法车辆，自动转入交警处罚系统，生成交通罚单，进行事后处理。这一模式是对部门联合执法的大胆探索，不仅调动了交警部门的积极性，也减轻了路政执法压力。

　　路虽远行则将至，事难成做则必成。可以相信，艰难险阻，玉汝于成，难管的“治超”一定是管得住的！